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深圳公交的困境与出路
作者: 来源: 日期:2017-05-05 点击:3816


深圳公交的困境与出路

施佑生

摘 要:公交是伴随着近代城市发展起来的基础性产业,是现代城市的重要基础设施之一。深圳公交多年来按既往的运行模式经营,目前已遇到了发展的巨大瓶颈和困境,解决深圳公交当前的困境必须坚持两个原则,即市场化和企业化经营,票价要逐步实现市场化,最终取消补贴,企业要恢复经营的功能,减少和规范政府对企业经营活动的干预。

关键词:深圳公交 困境 改革 出路

深圳地面公交,自2008年起,政府实行了低票价和财政全额补贴的政策,到2012年,累计补贴已达到近百亿元。这个政策在促进公交的运营规模急剧扩大以后,已经出现了财政补贴难以为继的窘况。与此同时,公交运营机构的企业属性严重弱化,运营机制远离市场,形成了较低的运营效率和较大的资源浪费。深圳公交的管理运营机制亟待进一步改革。

 一、理论认识上的误区

公交是伴随着近代城市发展起来的基础性产业,是现代城市的重要基础设施之一。城市是商品经济的产物,城市公交从出现起基本就是采取商业化运作。在我国,即使在计划经济年代,社会普遍实行配给制和补贴制时,也没有对公交实行财政全额补贴,还是以企业的方式经营管理的,公交票价一直是全成本核算,企业有稳定的利润。在物质财富匮乏、社会普遍贫穷的年代,实行无财政补贴且有盈利的城市公交运营管理模式,并没有引起民生的困境和社会的矛盾,也没有出现需要政府给予救济、补助或管制的现象。可是2008年前后,在我国经济经历了30年的改革开放,社会主义市场经济体制基本建立,社会财富大幅增加,城市民众收入水平基本达到小康标准时,一些城市的管理者却出现了一个错误的认识,把公交视作公益事业、民生事业,以改革的名义采取去市场化的措施,对公交实行低票价和财政全额补贴的政策。但是同样是对人员的运输,铁路、民航、船运和长途汽车为什么就不被定位为公益事业,就不被给予巨额的财政补贴?如果说公交涉及民生,那么市民的住房、穿衣和食品哪一项不涉及民生?有的可能比公交更重要。那些产业为什么都能够市场化,唯独公交就不能?显然,把公交定位为公益事业,然后实行财政全额补贴,完全就是一个错误的认识!理由根本就不能成立。

城市公交涉及市民日常工作和生活,确实具有显著的公益性,尤其是对那些特殊群体,如老人和残疾人士,或一些长期需要社会资助或救助的人士,给予的票价减免优待,但不能因此给整个公交行业来个公益性定位,对所有的乘客都实行补贴或救助。即使对那些特定对象的优待,也完全可以做到货币化并实行定量定人,根本无须采取对运营企业给予补贴的方式,“建糊涂账,吃大锅饭”。

现代城市中的公交系统是社会的生产要素之一,根据统计数据,乘坐公交的群体主要是城市中各行各业的通勤人员,这些人都是生产者和劳动者,是创造财富的群体。按照商品经济的理论,生产者在劳动过程中,上下班乘坐交通工具的费用属于劳动力再生产费用,是劳动力价值的组成部分,雇主应该给予具有社会平均数的全额支付,这种给付可以计入其生产产品和服务的成本中,由消费者承担。如果雇主在工资中支付了相当于社会平均数的足额交通费用,可以鼓励劳动者在住家附近就近选择工作单位,或在工作单位附近选择住所,节省下来的交通费则可用于其他必需的消费,这样就会大大减少城市人口的不经济流动,使社会资源得到高效与节约的配置,商品的消费结构、价格也才能公平合理。如果雇主不足额给付劳动者乘坐交通工具的费用,而是由政府对市民乘坐公交实行全额补贴,包括其他类型的对劳动力价值给付不足的补贴,实质上是把公众的纳税转移补贴给了城市中千千万万的企事业单位的雇主,让他们具有了无须给够给足雇员们工资的空间,也形成了他们的利润来源之一,这正是30多年来许多城市劳动者工资水平始终不能与经济发展同步,甚至形成两极分化的原因之一。

理论认识上的误区会产生改革方向性的错误,所造成的损失不可弥补,难以挽回。

二、“成本规制”的困惑

2008年,深圳市对三家公交运营企业实行成本规制。基本的内容是:以三家公交企业2005年至2007年三年千车公里运营成本的平均数确定成本规制核算票价的基数,实际的票价低于这个基数的差额,由财政资金全额给予补助。同时对原平均约2.5元/人次的票价减为2元/人次。规制成本主要包括工资、油耗、修理费和经营管理费。三年的平均数可以在5%上下浮动,浮动限额内的成本由财政全额买单;超过浮动上限的成本企业自己消化,财政不予补贴;低于浮动下限5%的成本财政则按下限补足。同时财政按基数内的实际成本总额乘以6%给企业利润回报,实际上就是成本加利润减去当期营业收入以后的亏损由财政全额承担。

对这个规制,困惑之一是:为什么政府对这个行业特别地关照,给这个行业中所有的企业6%的统一标准的成本利润率。现代社会经营城市公交的门槛越来越低,技术含量并不高,投资规模不需要多大,运营管理也没有特殊的难度。作为城市的一项重要公用事业,如果完全放开让具有经营能力和条件的企业都来经营公交的确不行,会形成恶性竞争造成社会资源配置的浪费,损害社会和公众的利益。但是完全垄断的公交经营也是不行的,会造成不公平的经营环境、低效率的运营效果和官僚化的服务质量,以及投资者的不当得利,对社会和市民福利的损害更大。

公交这个行业的独特性在于:需要有适度的竞争和政府对它的有限制的和规范化的监管。由于公交的这个独特性,产生了针对公交企业的特许经营的制度,即由政府提出公交服务的质量要求和价格,企业通过承诺服务质量竞争取得一定期限内的公交经营权,这个经营权可以是一个城市的,也可以是一个社区的,或者是一条线路的。企业经营达到了所承诺的服务条件以后,政府可以允许企业按不低于同期银行利率的资本利润率标准确定公交服务的票价,这就是公交企业特许经营权的主要内容。

这里需要注意的是:第一,特许规定的资本利润率是最低标准的利润率,仅仅具有对公交企业经营考核和定价的作用。当价格确定以后如果企业在经营过程中通过提高效率和增收节支,或者所服务的乘客总量意外地超过预期,其所获得的实际利润率都是可以高于特许经营规定的资本利润率的。相反,如果企业经营管理不善,或者乘客总量意外地下降,其实际的所得可能远远低于特许经营的资本利润率,甚至发生亏损。尽管有特许经营资本利润率的规定,企业经营中的盈亏还是自行承担的,政府不可能给予保底,市民和消费者也不会为此买单。这样的特许经营才能既约束企业行为,又保障企业利益,才能是市场化基础上的特许经营,公平而且有效。

第二,特许经营规定的利润率确定的基数是以投资者的所有者权益为标准的,是资本利润率,或者是净资产利润率,而不是成本利润率,这才是符合市场经济规律的公平公道的政策规定。因为企业经营是有代价的,需要投足资本金。只要达到政府提出的服务质量和要求,资本就应该获得不低于银行利率标准的投资回报,如果经营管理得好还可以获得更高的利润,这才是符合市场经济规律的特许经营。如果我们的特许经营走样了,一是假如企业经营管理水平与利润脱节,只要是按规定限额支出了成本,就一定有6%的投资回报,由政府给,几乎是旱涝保收,而且是按支出的成本来计算利润率的,成本越大利润的绝对额越多,这是鼓励企业扩大成本,鼓励企业做无本的生意。只要银行的利息率低于6%,企业就可以通过借贷的方式投入运营资金获得增量收益,无须追加资本金,经营规模就可以无限制地扩大。如果企业经营控制得好,成本降低了,获得的绝对利润额反而会降低。在这样的政策的引导下企业无疑会选择把成本规制的限额用够用足,这样企业的利益才会最大化。二是在这个规制下,即便企业经营管理得好,实际的投资利润率高于6%,也只能取得6%的利润率,不能得到更高的投资回报。

经济困惑之二:市场经济下企业的经营成本能不能由政府通过规制的方式来确定。成本是价值规律的核心内容,是企业经营中需要管控的一个重要指标。同样的企业,往往因为成本控制的不同会有迥然不同的经营结果。成本是企业经营和有效管理的重要手段,不同企业利用相同的成本往往可以做出不同的业绩,同样的成本在不同的时间,以不同的方式或在不同的地点支出,经营的结果可能也完全不同,怎样支出才能实现价值的最大化和最优化只有企业家们自己知道。成本的支出如果受到政府的规制,企业经营的效率和效果都会受到影响,有时可能还会造成较大的损失。成本还是一个不断变动的概念,一个是总体成本的不断变动,另一个是成本结构的变动,这都需要有经营能力的企业家根据市场的变化在经营过程中动态化地进行控制和调节,否则企业会失去机会和竞争力。成本的这些特点决定了一切商品和服务的成本只能由企业自己根据市场来确定,任何由外部帮助企业决定成本的做法都会使企业丧失经营的能动性,失去在市场中的竞争能力。我国长期实行的计划经济体制之所以不成功,一个重要的原因就是由国家控制和决定企业的生产成本,一厢情愿地以为企业会严格地按照政府的计划意图组织生产和经营活动,结果把企业变成了一个执行单位和行政单位,造成了“吃大锅饭”,低效率和严重的资源配置浪费的现象。如果企业的成本政府可以进行规制,计划经济早就成功了,哪里还需要进行改革?

一个不能自主决定自己生产成本的企业,经营的功能基本就废掉了,根本不能称为企业,也不可能成为市场经济的主体。所以经济体制改革的核心,就是要让企业成为市场的主体,能够自主决策、自主经营和自负盈亏。企业的成本只能由企业自己来控制和调整,承担盈亏责任的界限才能明确。对一些需要适当垄断或可能出现垄断经营的,但产品或服务又因涉及民生,价格需要适当限制的企业,政府和消费者可以依法进行成本和价格的听证,把不合理的成本剔除掉,让价格定得没有“水分”,补贴补得透明合理,限制企业不当得利,这才是正确的思路和做法,而不能采取规制的办法把成本全部由政府或消费者包揽下来。当然,在资产委托经营管理的体制下,特别是公交企业多数还是国有或国有控股的体制下,企业的经营者们并不会自觉地严格管控自己的成本,做假账、虚增成本或虚报盈亏的现象可能会发生,这正是私有制企业、民营企业和股份制企业比国有制企业管控得更好的重要原因。解决国有企业的这个问题我们只能通过股份制改造,建立现代企业法人制度,加强企业的财务审计等方式,形成多元的所有制结构和管控结构,从内部对经营者的行为进行监控和约束,而不能回到计划经济的思维上,从外部来帮助企业决策。

三 “成本规制”的后果

成本规制,会使公交企业的改革出现方向上的错误,带来了一系列的后果。

一是财政补贴规模不断扩大,财政难以为继和不可持续。2008年以前,深圳的公交票价平均2.5元/人次,政府没有任何补贴,企业经营有稳定的利润。2008年政府实行成本规制,把票价降低到2元人次,当年财政的各项相关补贴就达到了10.34亿元,此后每年补贴不断上升,到2012年,财政补贴已超过50亿元,而且补贴规模还有继续增加之势。尽管深圳的财政比较富裕,但也已经难以为继。除了成本规制,政府对公交补贴的项目也开始增多,有油补、老年人乘车免费补、中小学学生半价补、深圳通刷卡优惠补等,合计每年政府要对三家公交企业补贴数十亿元。补贴高速增长和政府拨款程序的限制,使得补贴资金往往不能及时到位,经常发生拨付延期和拖欠现象。

二是企业经营规模不断扩大,经营风险开始增大。以巴士集团为例,2008年以前巴士集团经营的公交车辆有2000多辆,到2012年规模扩大一倍以上,各种车辆达到5813辆,同期巴士集团的资本金却没有增加,维持在改制时的10亿元左右。由于每年有稳定的分红,规制时的利润几乎全部被分光,公司资本金中的股东权益几乎没有增加,同期银行的贷款却高速增长,负债率从2008年的30%左右增长到2012年的近68%,几乎完全依靠贷款来扩大经营规模,融资成本的增加已成为企业的一项重要负担。由于经营规模扩大,企业资金周转出现困难,日常的现金流几乎全部依赖财政补贴的预付款。企业经常因财政预拨款不能及时到位而拖欠油料商和其他供应商的货款。

三是企业运营机制僵化,几乎丧失了经营的功能。日常经营中多注重程序,不讲究效率。规制确定的千车公里消耗指标几乎都达到最高限制,规制中节约分成和奖励的规定形同虚设。企业没有增收节支的动力和权利,使得规模增大营业收入却不能同比例增长甚至有下降的趋势。企业把这个现象的原因归结为地铁的分流,而不是从内部查找原因和对策。僵化的成本规制结构和预算管理制度使得企业无法适应成本变动,由此导致一线员工工资水平长期低于行业和社会平均标准,且多年得不到合理调整,引起员工情绪的严重不满,影响了运营的质量和效率,也增大了员工的离心力和流失率,加大了企业管理的难度。

四是公交运营的效率逐年降低,资源浪费严重。公交规模扩大的后面隐藏着极大的资源浪费。车辆8年强制报废制度和过度的车容车貌要求,加大了企业的运营成本;超需求的平均500米站点覆盖率和一些需求不足甚至几乎无需求的线路设置,造成运营车辆过高的空驶率,资源浪费严重。有些线路单车一年的收入仅5000元左右,有的甚至低于2000元,而单车的运营成本一年则需要数十万元到三十多万元不等,这怎么能不造成严重的亏损?统一的低票价既不能约束不必要的公交出行,也不能起到调节和分流乘客的作用;车辆的空驶现象严重,载客率严重偏低。以深圳巴士集团2012年的数据为例,该集团经营市区内324条公交线路,年营运总里程5.08亿公里,日均行驶里程139万公里;年客运量8.97亿人次,日均客流245万人次;按5813辆车公交车计算,每车日均载客421人次,每条线路用车18台,每台车日均行驶里程42公里,按每条线路长约20公里计算,每车每天大约运营12趟次。每趟每车载客35人次,以12米客车额定载客80人计算载客率约43%。根据公交运营的特点,我们假设5813辆车是按每天客流高峰期总量的需求配置的,那么扣除每车每天两次高峰满载,每车平峰的载客人数则下降到车均26人,

载客率已降低为32%,如果算上每条线路车辆中间下车和中途上车的客流,载客率可能更低。与载客率相对的就是空载率,深圳巴士空驶率至少为50%,非繁忙时段可能要达到70%以上。高峰期外大量的空车在路面行驶,消耗着宝贵的能源,制造着二氧化碳。

管理机制的僵化还造成了企业对线路优化和调整的困难。以613路公交为例,由于是支线小型车,一元一人次的票价和从石厦南经新洲路直达梅林一村总站的线路,载客率非常高,高峰期乘客经常坐不上车,低峰时段也非常拥挤。同样的起始地线路,还有一个390路和44路,均为大型车辆,2元人次的价格,但因为中间走的是S型的绕路,乘客非常少。如果把390路和613路对调,既可满足直行线上乘客的需求,也可解决绕行线上载客不足的运力浪费,估计至少可以节省一半以上的成本。这个想法笔者提过多次,但就是得不到解决,据说原因是公司无权擅自调整线路和运力。可见巴士集团的企业经营功能已经基本丧失。

四、出路与对策针

对深圳公交的困境,不同政府部门委托的专家机构给出了不同的解决方案。

财政系统专家的方案,是建议把政府的补贴从间接补助改为直接补助,由财政直接补助到乘车的市民,并对深圳通刷卡实行实名制,以防运营企业冒领财政补贴。这个方案可能会改善市民对财政补贴的感受,让市民直接感受到政府的关爱,也可以促进企业增加营业收入,改善政府补贴不透明的问题。但是,这个建议没有解决财政补贴不合理和不可持续的问题。

纳税人的资金为什么要对本来应该由市场承担的公交车成本给予补助,是因为政府钱多还是因为市民贫困?如果是政府钱多,补贴能否长期坚持,能坚持多久?倒不如学习香港、澳门,把多余的财政资金直接发给市民作为福利补贴,让市民自己选择是乘坐公交还是购买其他的生活必需品,这样资金的使用效益和效果可能更好,也更加公平。

如果市民因贫困坐不起公交,那么2008年前的市民人均可支配收入并没有现在多,那时票价没有降低市民都能坐得起公交,怎么现在就坐不起了?财政资金对公交的补贴最终会补贴到谁的口袋?这些基本的疑问,方案都没有给予回答。

如果补贴是为了发展公交,解决拥堵和过度的燃油引起的二氧化碳排放,那就更不以为然了。不管是哪种出行必须是有效出行,非有效出行政府不应该鼓励,否则拥堵和排放一点也不能减缓。实行有补贴的低票价却恰恰鼓励了市民的无效出行或无必要的出行,对谁都没有好处。况且财政的补贴方案并没有解决巨额资金补贴难以为继的问题,以现行数据测算,每人次财政补贴1元至1.5元,每年20亿人次的公交客流,财政还是要支出20亿到30亿元的资金,仍然是一笔庞大的开支。交通主管部门也委托专家给出了解决困境的方案。这个方案提出改变现行的成本规制补贴方式,直接按每台车运营千公里的标准实行补贴。这个方案也没有解决补贴的不可持续和巨额的资源浪费问题,只能加大对企业考评和监管的难度,加大管理的成本。

解决深圳公交目前的困境必须坚持两个原则,即市场化方向的原则和企业化经营的原则,票价要逐步实现市场化,最终取消补贴,企业要恢复经营的功能,减少和规范政府对企业经营活动的干预。改革要实现三个目标,而且要快,不能久议不决,更不能再出现改革的方向性错误。

三个目标:

一是要实现对公交的补贴不能无限制地增长,要尽快封顶“止血”,再逐步地减少财政补贴,直到完全取消财政补贴,实现公交经营的市场化。

二是不能因改革降低公交的服务质量和服务水平,如果因补贴减少引起公交线路和班次,让市民感到乘坐公交不方便了,会导致社会的不满,增加改革的难度。在目前公交资源过度浪费的情况下,贸然取消成本规制,减少财政补贴,可能还会引起企业大量减员增效,带来一系列新的问题。票价的市场化也需要有一段过渡期,虽然深圳市民的平均收入水平具有恢复市场价的承受力,但公交受益群体的底层化和普遍化,要求政府必须注重改变机制引起的社会感受,不能引起民怨民愤。

三是实现和恢复公交企业经营功能的目标,通过改革从企业内部创造增收节支的动力,引导和发挥企业在成本控制和调解中的主导作用和积极作用,引导和发挥企业在线路优化和运营效率提高中的主动性和积极性,减少政府对公交经营活动的不适当干预,增强企业的活力和竞争力。

为实现这三个目标,本文提出如下建议。

(1)立即取消成本规章制度,以2012年成本规制的补贴总额为基数,实行补贴总额封顶包干的模式,每年逐步降低补贴额,争取三到五年完全取消财政补贴,恢复公交的市场票价。

(2)对公交运营成本实行听证制度,由财政财务专家、交通主管单位和市民组成公交成本听证委员会,每年进行一次公交票价听证,对企业报送的上年度经营成本实行社会监督和审核,并以此确定公交企业的市场票价,过渡期内政府只对市场票价和实际票价的差额部分实行补贴,按企业实际运营的公里数、载客量动态地给予结算,防止企业降低服务质量,减少运营里程,或大规模裁员增效,避免不当得利。

(3)成立国有公交管理总公司,由这个平台公司统一持有三家公交企业的国有股权,这个平台公司的职能是:考核公交企业的服务质量和效率,规划和调整公交线路,管理和建设属于政府的公交场站,建设统一的智能调度监控中心,实现全市统一的公交智能调度和考核,提高资源的整体利用效率。过渡期中封顶后的财政补贴统一由这个总公司根据对企业的考核情况实行分配,可以利用电子信息技术手段监控每台车的运营情况,减少空驶率和资源浪费。取消财政补贴后总公司的运营成本则在国有股权和场站的收益中列支,整体上实现公交企业的微利或无利运营。

(4)条件成熟时适当放开公交市场,对长期不能降低运营成本、不能改善服务质量的现有公交企业或公交线路,实行淘汰和重新招标制度,适当引进竞争机制,促使企业改善和提高公交经营和管理的水平。